坚持生态文明发展 突出底线约束意识

形成可持续的土地资源利用方式

上海已进入城市逆生长和有机更新阶段,土地资源的保护和保障是上海发展和浦东“二次创业”必须面对的重大课题。当前,浦东土地资源利用的总思路是坚持生态、集约发展,突出底线约束,落实“五量调控”,改善城市生态环境,着力提高城市发展持续性、宜居性,构建浦东科学发展的土地利用新机制,助力浦东由外延增长型向内生发展型转变。
坚持规划先导 形成一张蓝图引领发展格局

目前,浦东正在编制《浦东新区总体规划暨土地利用总体规划(2016-2040)》)(以下简称“浦东2040总规”),探索以城乡总体规划、土地利用总体规划为基础,融合国民经济和社会发展规划、生态建设规划、综合交通规划以及教育、卫生等专业规划相互协调的“多规合一”,统筹新区人口分布,经济布局、环境保护、土地利用、基础设施等因素。“浦东2040”总规由浦东新区人民政府会同上海市规土局组织编制,是浦东新区1403 平方公里规划范围内城乡规划、建设和管理的基本依据和法定文件,是实现“多规合一”的战略性、结构性和基础性规划,是引领浦东新区未来城乡发展的重要纲领,是实现“城市,让生活更美好”的发展蓝图。 编制编制内容上,本次规划强调理念转变,在价值取向、发展模式、思维方式和工作内涵上实现了“四个转变”:价值取向由经济导向的传统发展观转变为以人为本的科学发展观;发展模式由外延式发展型规划转变为内生增长目前,浦东正在编制《浦东新区总体规划暨土地利用总体规划(2016-2040)》)(以下简称“浦东2040总规”),探索以城乡总体规划、土地利用总体规划为基础,融合国民经济和社会发展规划、生态建设规划、综合交通规划以及教育、卫生等专业规划相互协调的“多规合一”,统筹新区人口分布,经济布局、环境保护、土地利用、基础设施等因素。“浦东2040”总规由浦东新区人民政府会同上海市规土局组织编制,是浦东新区1403 平方公里规划范围内城乡规划、建设和管理的基本依据和法定文件,是实现“多规合一”的战略性、结构性和基础性规划,是引领浦东新区未来城乡发展的重要纲领,是实现“城市,让生活更美好”的发展蓝图。 编制编制内容上,本次规划强调理念转变,在价值取向、发展模式、思维方式和工作内涵上实现了“四个转变”:价值取向由经济导向的传统发展观转变为以人为本的科学发展观;发展模式由外延式发展型规划转变为内生增长规划;思维方式由愿景式终极目标思维转变为底线型过程控制思维;工作内思维方式由愿景式终极目标思维转变为底线型过程控制思维;工作内涵由规定性技术文件转变为战略性空间政策。通过定性指引和定量约束相结合的方式,指导城市空间的转型发展和规土管理理念的转变,并以此促进经济社会发展理念和方式逐步变革。

编制程序上,本次规划突出众筹众规,立足“开门做规划”吸纳百家之长。一方面汇聚专家及行业智慧,于2016 年4 月邀请美国著名经济学家里夫金教授作专题报告,随后于下半年举办"2+X"方案编制工作营、浦东2040 空间发展战略研讨会等,以国内外一流理念指导新区未来发展;另一方面积极听取民声民意,多次组织市民沙龙活动,开办浦东2040 公众讲堂等,并开发维护浦东2040微信公众号,让更多的人了解并参与规划编制。近期,新一轮上海市城市总体规划(“上海2040”)已通过住建部城市总规部际联席会审查。新区总规暨土地利用总体规划将立足上海市总规“迈向卓越的全球城市”定位,继续深化其人口、土地、生态、安全的4 条底线和以人民为中心的价值取向,以先行者的勇气,引领上海的改革开放和创新发展。

坚持转型倒逼 释放浦东城市发展空间

为认真贯彻上海市第六次规划土地工作会议精神,落实土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略,浦东新区严控建设用地规模,通过大力推进集建区外建设用地减量化,释放浦东城市发展空间。2014 年5 月,上海市对全面开展集建区外低效建设用地减量化工作提出明确目标任务后,浦东新区区委、区政府高度重视,第一时间成立减量化工作领导小组,连续三年列入区委、区政府重点工作,并制定下发了一系列配套政策文件,对建设用地减量化工作的组织保障、资金支持、综合执法、指标管理等做出了明确规定。

2015年起,浦东新区对建设用地减量化工作推进机制进行了调整,将建设减量化工作与产业结构调整等工作相整合,聚焦"198"区域,形成产业结构调整与减量化工作“一张表”;抽调骨干力量充实到产业结构调整工作领导小组办公室,共同推进新区产业结构调整及减量化工作;制定浦东新区产业结构调整及减量化工作考核方案,严格考核“198”区域减量化工作。

在区委、区政府的高度重视,各相关委办局通力合作、各相关镇大力推进下,浦东新区的建设用地减量化工作成效显著:到2016年底,浦东新区共完成减量化立项审批 875件,总面积 630公顷;其中“198”区域立项811件,面积533 公顷。进入验收项目492 件,面积353公顷;其中“198”区域为307.2公顷。完成验收项目219件,耕地确认157.19 公顷;其中“198”区域141.2公顷。2017年减量化工作正在全面有序推进。

坚持存量优化 提高土地节约集约利用水平

近年来,浦东新区一直把加快转变土地利用方式作为年度重点工作,严格土地审批,加大对土地的监督管理。同时,致力于通过城市更新、强化土地出让合同行政契约作用、深化土地全生命周期管理等方式,优化存量工业用地。

一是开展中心城区城市更新。落实市规土局城市更新“四大计划”要求,增加城区公共绿地和公共空间,完善城市设计体系,精细化提升内城空间品质。调整升级存量工业用地。以新一轮总体规划为契机调整完善工业用地总量和布局。通过升级改造、结构调整、用途调整等多种形式进行土地“二次开发”,促进工业园区产城融合、功能提升。目前,已完成陆家嘴集团御桥工业区、土控集团源深路零星地块等项目的转型工作。二是强化合同行政契约作用。探索和研究以土地出让合同为抓手,对不同性质的用地实行分类管理,从土地前期征询工作入手,将行政管理要求转化为合同约束条款,不断强化合同行政契约作用。三是深化土地全生命周期管理。明确项目准入要求,建立土地利用绩效评估制度,落实土地使用权退出机制。

坚持底线约束 强化土地管理长效管理机制

强化土地管理长效管理机制

闲置土地方面,加大处置力度。新区坚持遵循“预防在先,处置在后”的工作思路,多方位、多渠道解决闲置土地这一顽疾。坚持已供土地例会,对每一块出让土地全程督促监控。及时启动调查认定程序,依法处置。建立律师外调机制,强化土地出让合同行政契约作用,确保闲置土地查处过程公正、公开。明确落地单位责任,对于闲置土地处置不力的相关园区(镇),暂停新增建设用地供应。通过公共信用信息服务平台,将不履行合同约定的企业列入不诚信名单。同 时,每月召开推进例会,强化土地批后管理,预防闲置土地新增。2016年度总计收回闲置土地5幅.土地面积15.9公 顷;督促开工18幅,土地面积53.5公顷。

违法用地方面,始终保持高压态势。一是坚持“零容忍”查处违法用地,确保违法用地“零反复”,实现违法 用地“零增长”,突出条块联动,以块为主,强化镇村属地责任意识,条线上加强政策支撑。明确流程,“抓中间,强两头” ,前端突出巡查,将违法用地遏止在萌芽。中间执法联动,快速整治,后端强化问责,突出考核。二是打好违法用 地综合整治攻坚战。2017年,浦东新区制定了违法用地综合整治行动实施方案,成立临时工作小组,全力推进历史 违法用地实地核查和消除工作。同时,完善耕地和生态保护的机制。完善目标考核办法,构建以政府为责任主体、 部门联动监管、社会广泛参与的耕地与生态保护共同责任机制。人口、用地、生态、安全的4 条底线和以人民为中 心的价值取向,以先行者的勇气,引领上海的改革开放和创新发展。

违法用地典型案例

案例一:职能部门跨前服务 当事人主动拆违建

某建筑公司在2007 年获得规划部门颁发《中华人民共和国建设工程规划许可证》,内容为两幢建筑总面积4778 平方米的混凝土框架结构厂房,后该公司擅自在厂区内东侧又搭建了一幢近1000 平方米三层框架结构的办公楼,占压了河道蓝线规划红线。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条:任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,该公司行为属于超过批准占用土地,因此未通过规划竣工验收。在今年浦东“五违四必”环境综合整治工作中,该公司法人代表张某某认识到违法占地必须整治的形势需要,积极主动配合政府,最早拆除了厂区内的相关建筑,为所在镇环境综合整治工作开一个好头。按照新区“五违办”的要求已达到拆违验收标准,报送区规划管理部门开展竣工验收相关程序。镇环境综合整治办到现场联系规划部门经办人,提供平台,主动对接,做好服务工作。通过跨前一步,主动服务,为企业经营者解决经营发展中的一系列难题,为企业合法有序发展提供公共服务,体现政府职能部门以人为本,人性化拆违的精神本质。

案例二:非法占地 被处行政拘留

土地执法部门接群众举报,某镇某村村民张某某存在非法占地、违法搭建等情况。经查,张某某担任法人代表的上海某蔬果专业合作社未经依法批准,擅自占用村集体土地32 亩,用以建造房屋、水泥场地、鱼塘及种植树木。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定,属于非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十一条:“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的,应当将案件移送有关机关,依法追究刑事责任;不构成犯罪的,应当依法给予行政处罚。”同时,依据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条:“违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,依照刑法第三百四十二条的规定,以非法占用耕地罪定罪处罚。”因此,新区规土局将该违法用地案件移送浦东新区公安部门。新区公安部门按有关规定对张某某处以行政拘留7 天的处罚。拘留期间,张某某委托家人拆除了在非法占用的土地上的建筑物和其他设施,考虑到其拘留期间能够主动对违法用地进行整改,并且有良好的悔罪表现,故公安部门对张某某采取取保候审措施。